Сандрачук М.В. - эксперт
НИИ государства и права
Гайрата Сапаргалиева,
к.э.н., профессор
Экономическая безопасность государства:
научная антикоррупционная экспертиза проектов НПА в контексте
реформы Высшего законодательного органа страны
Предисловие. Статья представляет довольно сложную конструкцию, редко встречаемую в блогерской сфере, и, поэтому, непривычную для восприятия. Соединение в одно целое научного материала, связанного с экономической безопасностью государства, анализа национального процесса научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, и предложений по совершенствованию работы будущего Высшего законодательного органа страны, на первый взгляд кажется несовместимым. На самом же деле, между этими тремя направления исторического развития нашего государства, существует мощная, постоянная и целенаправленная связь. Аллегорией этой связи может служить канат, сплетенный из трех веревок, который, в свою очередь, вплетается с двумя другими подобными канатами, в новый, более толстый канат и т.д. Именно на таких образных канатах держится историческое развитие любого государства. Чем прочнее канат, тем успешнее развитие государства и общества в любой стране.
Следует обратить внимание читателя на два существенных момента. Во-первых, чтобы у читателя не возникло чувства дискомфорта при прочтении настоящей статьи, насыщенной некоторыми научными терминами, необходимыми для логического объединения и понимания различных по своему характеру существующих процессов в деятельности нашего государства и общества в настоящий момент, в тексте статьи даны краткие им разъяснения.
Во-вторых, объем статье не располагает к ее быстрому прочтению и усвоению, поэтому она сформирована из трех, равных по объему, глав, тематически близких по содержанию.
Глава 3. Источник энергии для импульса новому Высшему законодательному органу государства
Проблема четвертая. Конечная результативность и эффективность национального процесса научной антикоррупционной экспертизы всецело зависит от экспертов, составляющих Корпус экспертов, внесенных в Реестр экспертов. От их качественной подготовки, постоянного самосовершенствования и самоконтроля всецело зависит эффективность национального процесса научной антикоррупционной экспертизы. На первом этапе этого процесса, в период 2008-2014 годов, НИИ государства и права им. Гайрата Сапаргалиева уделял постоянное и системное внимание качественной подготовке экспертов, что подтверждается наличием большого количества статей в бюллетене «Сарапшы/ Эксперт», подготовленных экспертами, а также их выступлениями на различных семинарах, круглых столах, научных конференциях и т.д. Научные исследования, активно проводимые в этот период времени, позволили сформулировать определения, связанные с понятиями «качество научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА» и «качественный уровень подготовки эксперта или качество эксперта». Так, качество индивидуального экспертного заключения – формализованное в количественных параметрах отношение эксперта, основанное на его внутреннем убеждении, специальных знаниях и умениях, к идентификации содержания и формы проекта НПА и соответствия общепринятым правовым стандартами и нормам, закрепленным в методических рекомендациях по проведению научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА.
Качество эксперта по проведению научной антикоррупционной экспертизы – совокупность количественных показателей, характеризующих интеллектуальные, психологические, психические и физические возможности специалиста и позволяющих ему квалифицированно и своевременно осуществлять анализ различных проектов НПА, отражая его результаты в письменном виде с помощью юридико-лингвистических конструкций и требований юридической техники, раскрывающих коррупциогенную сущность обнаруженных дефектов.
Не менее значимым событием этого периода времени было научное исследование, касающееся определение еще одного очень важного понятия – качество научной антикоррупционной экспертизы на национальном уровне.
«Качество научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов на национальном уровне представляет собой анализ непрерывного процесса многообразия ее видов и разновидностей, осуществленных по основным и производным видам нормативных правовых актов, в различные сроки, разным составом экспертов и с различными показателями экономической эффективности». К настоящему времени юридической наукой Казахстана не выработаны методические подходы, раскрывающие сущность и содержание анализируемого понятия, имеющего самое непосредственное отношение к качеству национального нормотворчества. Проведенные научные исследования и их реализация позволят получить новые научные познания о качестве процесса научной антикоррупционной экспертизы и процесса нормотворчества, как неразрывно связанных между собой процессов».
Эксперты НИИ вели активную разъяснительную работу с конкретными исполнителями проектов НПА органов разработчиков. Уровень компетентности экспертов был очень высок – они вступали в дискуссии с исполнителями различных специальностей: юристами, экономистами, финансистами, налоговиками, социологами, специалистами по защите окружающей среды и т.д., убеждая их устранить дефект нормы в проекте, содержащий признак коррупциогенности. В подавляющем числе случаев экспертам это удавалось. Совершенно, по-иному, сложилась ситуация с ролью, местом и значением экспертов в проведении экспертного исследования на новом этапе научной антикоррупционной экспертизы. Несмотря на то, что Корпус экспертов был сформирован из экспертов, прошедших через «сито» специального тестирования, а затем и детального собеседования, организованного Агентством по противодействию коррупции РК, коррупциогенные замечания в экспертных заключениях подвергаются пересмотру государственными служащими из различных Департаментов МЮ РК. При этом кардинальным образом нарушаются «Правила проведения научной антикоррупционной экспертизы», утвержденные постановлением Правительства РК, в которых отсутствует такой вид контроля. Более того, проверку экспертных заключений осуществляют лица, не имеющие ни опыта экспертного исследования, ни составления экспертного заключения. Немыслимые нарушения МЮ РК действующего законодательства, регламентирующего процесс экспертного исследования и составления экспертного заключения, вызвали необходимость разработки стандарта коррупциогенности экспертного заключения и ответа органа разработчика на коррупциогенные замечания к проекту НПА. Алгоритм стандарта предполагает одновременный анализ и оценку коррупциогенных факторов, выявленных экспертом, последовательность их изложения и аргументированность, а также претензий органа разработчика к эксперту по поводу сформулированных им коррупциогенных дефектов. Применение алгоритма стандарта коррупциогенности позволило выявить, что аргументация экспертов о коррупциогенности факторов в проектах не соответствует требованиям стандарта в 38% коррупциогенных замечаниях, в то же время, орган разработчика принял такие проекты без претензий. С другой стороны, 65% замечаний органов разработчиков проектов не объективны и носят формальный характер. Значительная часть проектов с коррупциогенными замечаниями остались без реакции органа разработчика, хотя «Правила проведения научной антикоррупционной экспертизы…» обязывают органы разработчиков предоставлять свои замечания в течении 10 рабочих дней после получения проекта НПА с результатами научной антикоррупционной экспертизы. Одним из промежуточных выводов, вытекающих из проводимых в НИИ государства и права имени Гайрата Сапаргалиева аналитических исследований результатов антикоррупционной экспертизы, является вывод о том, что законотворчество и ведомственное (подзаконное) нормотворчество находятся в плоскостях, мало соприкасающихся друг с другом; производство подзаконных нормативных правовых актов не всегда и не в полной мере является логическим продолжением процессов правового регулирования общественных отношений, начатых законопроектами. Такое разновекторное движение составных потоков национального правового пространства вносит свои негативные последствия в сложившееся соотношение между порядком и хаосом в социально-экономико-правовой системе, защищающей свою экономическую безопасность.
Вывод. Несанкционированное вмешательство МЮ РК или какого-то иного государственного органа в процесс формулирования экспертного заключения, основанное на некомпетентном подходе государственного служащего, не способствует повышению эффективности научной антикоррупционной экспертизы, но создает выгодную статистику этого процесса. Это не только не повышает эффективность национальной экономической безопасности, но и снижает ее устойчивость и сопротивляемость, в первую очередь, - к внутренним угрозам.
Проблема пятая. Помимо научных и методологических проблем на эффективность научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА в стране важное значение оказывает и проблема ее организации. Анализ деятельности Организаторов экспертизы в различные годы: КазНУ им. Аль-Фараби – в 2020-2021 годы, Академии государственного управления – в 2022 году, КазГЮУ им. М. Нарикбаева – в 2023 году, МЮ РК в последние годы, показал отсутствие сколь – ни будь системного подхода к этому вопросу, и, как следствие – полнейшая апатия к сущности курируемого процесса. Как гласит народная мудрость «У семи нянек – дитя без глазу!». Если в период 2008 – 2014 годов МЮ РК выступал Организатором научной коррупционной экспертизы, несмотря на противоречивость своего положения: «Организатор нормотворческого процесса – Организатор научной антикоррупционной экспертизы этого же процесса», то только потому, что действительно МЮ РК стояло за длительным предыдущим процессом дискуссий на различных уровнях о том, как должна была бы выглядеть научная антикоррупционная экспертиза проектов НПА в Казахстане. Постепенно роль Министерства нивелировалась, вплоть до 2014 года, когда им же был подготовлен законопроект о прекращении этого процесса. Вообще! Нынешние попытки делегировать вопросы научной антикоррупционной экспертизы Институту Законодательства, вменив их в рамки научной правовой экспертизы, приведут к окончательному исчезновению этого процесса из превентивного потенциала. По всей видимости, судьба научной антикоррупционной экспертизы повторит судьбу криминологической экспертизы законопроектов, исчезнувшей в недрах бюрократических проволочек. Наверное, только в Казахстане научная и учебная дисциплина «Криминология» является составной частью дисциплины «Право», поскольку научная правовая экспертиза включает в себя и тематику криминологических проблем. «Казахстанский» эксклюзив! Включение процесса научной антикоррупционной экспертизы в тематику научной экспертизы Института Законодательства содержит признаки коррупциогенности, связанные с защитой корпоративных интересов и нематериальной коррупции, поскольку Институт является структурным подразделением МЮ РК, несущего ответственность, в том числе, и за качество нормотворчества. Следует также иметь ввиду, что Институт Законодательства официально является барьером на пути по продвижению конкуренции. Следовательно, его монопольное положение не способствует объективному и всестороннему анализу проектов НПА на предмет коррупциогенности. В настоящее время, общепризнанной тенденцией в сфере превенции коррупции является передачи ее функций, как Организатора экспертизы, неправительственной организации, выигравшей тендер на госзакупках. В соответствии с установленными нормами Организатор обязан отвечать требованиям: в первую очередь, иметь опыт проведения научной антикоррупционной экспертизы (а не страховой фонд!), научный потенциал для проведения экспертных, аналитических и научных исследований по тематике научной антикоррупционной экспертизы, Корпус экспертов, обладающих знаниями и опытом в проведении экспертизы. Имеются и другие требования, но они не принципиальные. В настоящее время таким критериям, в полной мере, отвечает НИИ государства и права им. Гайрата Сапаргалиева. Необходимо отметить, что опыт зарубежных стран в данном случае весьма продуктивен и показателен. Так, анализ литературных источников, проведенный еще в 2012 году Институтом государства и права имени Гайрата Сапаргалиева, показал, что процесс экспертизы проектов НПА, во многих ведущих странах, осуществляется в специально созданных независимых центрах.
Так, в США, в работе высшего законодательного органа основополагающую роль при принятии любого решения законодательного характера играет изучение и оценка его информационно-аналитическими органами, имеющих в своем составе специалистов-экспертов в различных областях научного знания.
В Великобритании социально-экономические последствия принятия нормативных правовых актов отслеживаются по оценкам результативности, получаемым в ходе аналитической работы специальных центров по программно-целевому бюджетированию.
Во Франции в ведении Министерства юстиции имеется специальный орган-государственный совет, выполняющий функцию исследовательского центра, в составе которого работает около трехсот экспертов в различных отраслях науки. Каждый законопроект проходит через этот орган и экспертируется на предмет возможных последствий, в т.ч. и социально-экономических.
В Швейцарии все законодательные предложения готовятся и оцениваются экспертами из университетских центров. При этом работа экспертов рассматривается как связующее звено между интересами государственных органов и общественности.
Федеральное Министерство юстиции ФРГ вопросы социально-экономической экспертизы ставит в центре научного экспертирования нормативных правовых актов. Экспертиза осуществляется специальным подразделением, занимающимся только такими работами, согласно установленным требованиям и имеющим соответствующий штат экспертов и материально-техническое обеспечение.
В Канаде существует институт профессиональных разработчиков законопроектов с экспертированием их другими подразделениями этого же института.
В России, в настоящее время ведутся масштабные работы по созданию национального центра экспертиз при Государственной Думе и региональных центров экспертиз. Предполагается, что различным видам экспертизы, в т.ч. и антикоррупционной, будут подвергаться все нормативные правовые акты. Сейчас ведутся интенсивные работы по разработке методического обеспечения таких экспертиз.
Вывод. Выход научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА на новую орбиту, связанной с повышением ее эффективности, основан на передаче ее функций в конкурентную среду, избавленную от административного влияния и организационного соподчинения. Это в полной мере отвечает одному из принципов обеспечения экономической безопасности государства – «Многообразие является источником эффективного движения вперед!».
Перечисленные проблемы научной антикоррупционной экспертизы не являются исчерпывающими. Их число значительно шире и разнообразнее. Лимит времени не позволят провести их анализ даже в общем виде. Но, на одной из проблем, все-таки, необходимо остановиться. Речь идет о развернувшейся в обществе дискуссии об изменении роли, места и значения Мажилиса Парламента после передачи ему функций Сената Парламента. В контексте настоящей статьи интерес вызывает использование вновь созданным Высшим законодательным органом страны функции сдержек и противовесов Сената в законодательной сфере. Многие участники дискуссии рассматривают ситуацию, как способную придать импульс и новое дыхание Мажилису. Не имея никаких претензий к символизму данного сравнения, тем не менее, позволительно задаться вопросами: «А что будет являться энергией для такого импульса? Что будет являться источником такой энергии?».
Несомненно, внешние и внутренние факторы оказывали и будут оказывать свое воздействие на функционирование Высшего законодательного органа и в будущем. Следовательно, можно утверждать, с большой долей вероятности, что, тем не менее, влияние этих же факторов может иметь совершенно иную результативность на те же функции нового Высшего законодательного органа страны. Не останавливаясь на всех функциях Сената, которые будут переданы Мажилису, хотелось бы остановиться взглядом лишь на одной из них – на функции сдержек и противовесов, в первую очередь, в законотворчестве, особенно в такой чувствительной сфере как социально – экономическая (влияние экономики, финансов и налогов на социальный аспект жизни общества и государства).
Как известно, устойчивый и надежный баланс в любой системе обеспечивается за счет тесной обратной связи между ее составными элементами, т.е. получения надежной, полной и всесторонней информации от прямого и непосредственного изначального воздействия на них. Применительно к будущему Мажилису, это видится следующим образом. Мажилис, разрабатывая и утверждая законопроекты, должен постоянно и системно получать обратную объективную информацию об их влиянии на объекты воздействия через определенные промежутки времени. Речь идет об объективной информации, включающей: социальную эффективность, правовую эффективность и экономическую эффективность, как последствия применения законопроектов, не только разработанных и принятых Мажилисом, но и как результаты применения подзаконного нормотворчества на территориальном и отраслевом уровнях.
Под правовыми последствиями следует понимать степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации общественных отношений требованиям правовой политики в области общественного развития на определенную временную перспективу, сформулированных в соответствие со стандартами юридизации воли законодателя.
Критерием степени и полноты достижения правовых последствий является юридико-правовая эффективность, заключающаяся в изменении правосознания субъектов правоотношений в соответствующей сфере общественных отношений, регулирование которых является целью нормативных правовых актов, и их соответствующем поведением, вызванным требованиями, закрепленными нормами права.
Социальные последствия - действия нормативного правового акта состоящие в степени адекватности отражения в нем происходящих процессов, их экстраполяции, а также в выборе оптимального пути правового регулирования, его пластичности и эластичности. Социальные последствия затрагивают глубинные основы функционирования общества и являются результатом деятельности государства по достижению социальных целей в конкретных исторических условиях.
Критерием социальных последствий действий нормативных правовых актов выступает социальная эффективность, в виде реальных (в натуральном измерении) результатов улучшения социальных условий существования и развития граждан, их прав и свобод, ведения бизнеса, расширения спектра услуг, оказываемых государством физическим и юридическим лицам и т.д.
Экономические последствия являются обобщающим, интегрирующим следствием действия нормативного правового акта и показывают его общую результативность на государственном уровне (макроуровне). Уровень значимости последствий действия нормативных правовых актов различной юридической силы должен измеряться единым общегосударственным стандартом, имеющим тенденцию к положительным изменениям.
Экономическая эффективность действий нормативных правовых актов проявляется в снижении удельной энергоемкости достижения правовых, социальных и экономических результатов (последствий), т.е. в постоянном снижении затрат государственного бюджета на каждую их единицу.
Организовать же системный сбор соответствующих сведений от применения принятых нормативных правовых актов, их хранение и обработку до уровня значимой и репрезентативной информации можно только на основе соответствующих исследований: экспертных, аналитических и научных. Вполне понятно, что непосредственно Мажилис не может заниматься деятельностью подобного рода. Необходим мощный и централизованный орган, который одновременно выполнял бы функции научной экспертизы (правовой, криминологической, антикоррупционной, лингвистической и др.), с одной стороны, и с другой – проводил бы соответствующие исследования, предоставляя законодательному органу необходимую информацию. Орган может быть связан с Мажилисом лишь функционально, являясь организационно и финансово самостоятельным и равноудаленным от всех государственных органов. Именно информация, полученная органом, может служить энергией для импульса в ближнесрочной деятельности нового Высшего законодательного органа и ориентиром в среднесрочной перспективе. Именно информация, соединяющая воедино результаты научной экспертизы всей совокупности проектов нормативных правовых актов на национальном уровне и результаты эффективности практического применения этих актов в реальном режиме времени, способна выполнять роль противовеса, присущую Сенату, но теперь только используемую будущим Мажилисом.
Таким образом, в качестве энергии для импульса, в законотворческой деятельности Мажилиса, может выступать новая и системная информация, комплексно ее характеризующая. А генерировать такую информацию должен вновь созданный орган, правовой статус которого определяется законом, а не подзаконным актом.