Сандрачук М.В. - эксперт
НИИ государства и права
Гайрата Сапаргалиева,
к.э.н., профессор
Экономическая безопасность государства:
научная антикоррупционная экспертиза проектов НПА в контексте
реформы Высшего законодательного органа страны
Предисловие. Статья представляет довольно сложную конструкцию, редко встречаемую в блогерской сфере, и, поэтому, непривычную для восприятия. Соединение в одно целое научного материала, связанного с экономической безопасностью государства, анализа национального процесса научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, и предложений по совершенствованию работы будущего Высшего законодательного органа страны, на первый взгляд кажется несовместимым. На самом же деле, между этими тремя направления исторического развития нашего государства, существует мощная, постоянная и целенаправленная связь. Аллегорией этой связи может служить канат, сплетенный из трех веревок, который, в свою очередь, вплетается с двумя другими подобными канатами, в новый, более толстый канат и т.д. Именно на таких образных канатах держится историческое развитие любого государства. Чем прочнее канат, тем успешнее развитие государства и общества в любой стране.
Следует обратить внимание читателя на два существенных момента. Во-первых, чтобы у читателя не возникло чувства дискомфорта при прочтении настоящей статьи, насыщенной некоторыми научными терминами, необходимыми для логического объединения и понимания различных по своему характеру существующих процессов в деятельности нашего государства и общества в настоящий момент, в тексте статьи даны краткие им разъяснения.
Во-вторых, объем статье не располагает к ее быстрому прочтению и усвоению, поэтому она сформирована из трех, равных по объему, глав, тематически близких по содержанию.
Глава 2. Научная антикоррупционная экспертиза проектов НПА как
важнейшее направление превенции коррупции
Вторая проблема. Отсутствие полноценных и системных научных исследований не позволяет процессу научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА самоидентифицировать себя в правовом пространстве страны, регулярно и неуклонно изменяющем свою конфигурацию. Процесс изменения глубины и широты правового пространства вполне объективный процесс, требующий адекватного поведения всех субъектов, с ним работающим. Научная антикоррупционная экспертиза проектов НПА, имеющая прямое и непосредственное отношение к превенции коррупционных правонарушений, как последствий функционирования правовой системы, должна постоянно корректировать свою роль, место и значение в национальном процессе профилактики и предупреждения коррупционных рисков. В казахстанских научных публикациях, по крайней мере, за последние десять лет, отсутствует изложение результатов исследований по данной проблематике, в частности, соотношение научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА и других мер, составляющих систему профилактики и предупреждения коррупции как целого и частного. Соотношение же общего и особенного, на примере уголовных мер преследования за коррупционные правонарушения и научной антикоррупционной экспертизы, остается в этом отрезке времени тоже не раскрытым и не освещенным. В публикациях более позднего периода прослеживаются попытки постановки этой проблемы и методов ее решения. Так, в упоминавшемся уже бюллетене «Сарапшы/Эксперт», издававшемся в НИИ государства и права им Гайрата Сапаргалиева, за второй квартал 2014 года приводятся результаты исследований, согласно которым научная антикоррупционная экспертиза проектов НПА позиционируется как наиболее значимая мера в системе превентивных мер, состоящей из четырех мер. Тем не менее, даже ее главенствующее положение в этой системе обеспечено финансово только на 38% (в среднем за четыре года, в сопоставимых ценах 2010-2013 годов). Это означает, что в исследуемый период принцип «сила противодействия равна силе действия», не работал в полную силу. То есть, дефекты коррупциогенного характера, закладываемые в проекты НПА различного уровня, «давили» на государство и общество (наносили материальный ущерб) с усилием (в размере) на 60% большим, чем бюджет выделял средств на противодействие этому вреду. Касательно соотношения между мерами уголовного преследования за коррупционные правонарушения и превенцией коррупции, в виде научной антикоррупционной экспертизой проектов НПА, выявляющей потенциал коррупциогенных дефектов, содержащих возможные коррупционные риски в будущем, то здесь результаты значительно разительнее. Так, финансирование мер уголовного преследования в десятки раз превышает финансирование научной антикоррупционной экспертизы, при этом окупаемость затрат на экспертизу за единицу времени на 72% выше, чем окупаемость финансирования уголовных мер преследования. С точки зрения экономической безопасности государства его продуктивное функционирование как системной целостности, в соответствие с принципами и представлениями синергетики, измеряется результативным показателем удельной энергоемкости в соотношении «результаты - затраты» и являет собой меру порядка – нэгэнтропии системы. В буквальном смысле это означает, что государство, как социально-экономико-правовая система, должно функционировать таким образом, чтобы при любом действии или операции каждая использованная единица национальных ресурсов приносила доход, в абсолютном измерении больший, чем на него было затрачено ресурсов (в крайнем случае, равный затратам в коротком диапазоне времени). Показатель, в случае его уменьшения, свидетельствует о дестабилизации системы через создание целого ряда связей, отношений и характеристик, символизирующих стремление к беспорядку, или хаосу (энтропии) в системе. Создание же порядка, позволяет системе накапливать свой внутренний запас прочности и сопротивляемости, способный сначала парировать, а затем, - и нейтрализовать однопорядковые величины флуктуаций (возмущений) внешней среды, в первую очередь, (других систем, а порой и систем, имеющих более высокий энергетический уровень), но, испытывающей дефицит ресурсов. На современном историческом этапе развития индустриальных государств, как систем, их действия, в большинстве случаев, направлены на преодоление национального правового статуса ресурсов и получение правомочий собственника прав на эти ресурсы того государства, которое ими обладает и закрепившего их в национальном законодательстве. Поэтому такие действия внутренних элементов системы являются для государства, как собственника всех правомочий прав собственников национальных ресурсов, возмущениями (нарушениями) его правового поля. Во временном измерении, в государстве начинает возрастать энтропия (беспорядок), и, как следствие, ее сопротивляемость и прочность снижаются, поскольку некоторую часть своего ресурсного потенциала система вынуждена отвлекать от противодействия воздействиям внешней среды (аналогичных систем) и направлять его для упорядочения внутренних процессов, нарушающих ее динамическую устойчивость. Момент начального отвлечения ресурсов из «внешнего фронта» и перебрасывания их на «внутренний фронт» системы, приводит к сдвигу порядка и возрастанию хаоса, что является исходной точкой зарождения опасности, т.е. созданием предпосылок объективной возможности быть уничтоженным (поглощенным внешней средой). Пока вероятность осуществления такой возможности еще очень низка, но она уже наметилась и уже существует. Угрозы же, как намерения определенного характера (агрессии), на этом этапе исходят, в основном, от систем внешней среды, а также внутренних подсистем, имеющих такой энергетический уровень, который позволяет их продуцировать и манипулировать ими для достижения какой-либо цели, удовлетворяющей их в данный момент времени. Объем данной статьи не позволяет раскрыть природу угроз, механизм их исполнения, основанный на принципах точечного применения «мягкой силы» при обмене МЕI (веществом, энергией и информацией) между системами. Действия внутренней среды имеют, по сути, ту же направленность, что и действия внешней среды – получение неконтролируемого доступа к природным ресурсам государства, ими обладающего.
При всем неоднозначном подходе к полученным результатам научных исследований, несомненным является то, что дальнейшее совершенствование методики таких исследований позволило бы усилить роль научной антикоррупционной экспертизы не только как целого и частного, но и как общего и особенного, в национальном процессе противодействия коррупции.
Вывод. Получение научного знания о роли, месте и значении научной антикоррупционной экспертизе проектов НПА в национальной системе противодействия коррупции позволяет повысить эффективность функционирования этой системы и адекватно совершенствовать ее применительно к обновляющемуся правовому пространству страны. Тем самым, способствовать укреплению экономической безопасности государства.
Третья проблема. Одной из первостепенных методологических проблем настоящего этапа научной антикоррупционной экспертизы, начиная с 2020 года, является формирование перечня коррупциогенных факторов и формулирование их содержания. В период 2008 - 2014 годов этой проблеме в НИИ государства и права им. Гайрата Сапаргалиева уделялось постоянное внимание. Так, в этот период количество коррупциогенных факторов возросло с 6 до 10 наименований, были внесены существенные корректировки в редакцию некоторых признаков коррупциогенных факторов. Среди трех вариантов методики формирования коррупциогенных факторов предпочтительным оказался вариант, основанный на высокой степени корреляции между сторонами состава коррупционных правонарушений, сформулированных оперативно-следственными подразделениями органов финансовой полиции во время выявления коррупционных преступлений, их предварительного расследования и судебного следствия, и признаками тех проблемных дефектов норм и проектов, которые выявлялись в проектах НПА. Наиболее тесно высокая степень сходства проявлялась между объективной стороной состава коррупционных правонарушений и признаками дефектных норм проектов. Криминологический анализ выявленных связей между признаками сравниваемых пар позволил сформулировать название коррупциогенных факторов и их содержательное наполнение. Начиная с 2012 года отказ органов разработчиков от признания наличия коррупциогенных факторов в проектах НПА, по причине несоответствия содержания коррупциогенного фактора действующему уголовному законодательства, снизился на 14%. Отказ от дальнейшего проведения научной антикоррупционной экспертизы в стране, начиная с 2014 года, не позволил совершенствовать этот метод. Новый этап научной антикоррупционной экспертизы, начавшийся в конце 2020 года, был построен на совершенно ином подходе, не учитывающем особенности национального уголовного законодательства. Результаты такого волюнтаристского подхода проявились незамедлительно – по результатам научных исследований причин отказов органов разработчиков от признания коррупциогенных факторов, выявленных экспертами в проектах НПА за 2021 год, - количество отказов составляло 17%. Причем, Департаменты юстиции, проводившие юридическую экспертизу таких проектов с отказами органов разработчиков, утверждали их. Субъективный подход к формулированию содержания коррупциогенных факторов предоставляет Министерству юстиции возможность манипулировать коррупциогенными факторами, квалифицируя некоторые из них как несущественные, самовольно, по собственному усмотрению разделять коррупциогенные факторы на существенные и несущественные. Необходимо также иметь ввиду, что начиная с 2020 года количество проектов НПА, которые должны подвергаться научной антикоррупционной экспертизе постоянно уменьшается. На средину 2021 года снижение количества проектов по сравнению с периодом 2010 -2014 годов составляло 28%, т.е. указанные выше 17% не являлись репрезентативными (представительными) для общей совокупности проектов нормативных правовых актов в настоящее время – по всей видимости, указанное значение значительно выше. Полученный вывод подтверждается также результатами исследований за период 2010 - 2011 годов. Данные исследования проводились автором в НИИ государства и права имени Гайрата Сапаргалиева по материалам антикоррупционной экспертизы только проектов подзаконных нормативных правовых актов. В процессе анализа почти 7000 проектов, которые направлялись уполномоченными и компетентными государственными органами на антикоррупционную экспертизу в указанный период, экспертами НИИ было выявлено около 3700 дефектов, имеющих коррупциогенную природу. Группирование дефектов на основе топологических признаков (по сходству или близости квалификационных характеристик) показало, что общий массив дефектов распадается на четыре четко выраженные группы.
Первая группа дефектов характеризуется стремлением государственных органов расширить перечень своих полномочий либо в имеющихся полномочиях усилить акцент прав за счет обязанностей. Такие дефекты, содержащие коррупциогенный потенциал, занимают почти 30% от их общего количества.
Ко второй группе следует отнести дефекты, сконструированные таким образом, чтобы искусственно создать в правовом поле пробелы и нерегулируемые сферы, толкование которых всецело зависело бы от конкретного органа. Дефекты группы охватывают 28% от всех дефектов.
Наибольший удельный вес – 35%, занимают дефекты третьей группы, связанные с неудовлетворительным качеством подготовки конкретных исполнителей, разрабатывающими проект подзаконного нормативного правового акта, и таким образом, умышленно или не умышленно, способствующие накоплению коррупциогенных дефектов.
Четвертая группа, с удельным весом до 7%, образовалась за счет дефектов сочетания законности и целесообразности правового регулирования общественных отношений в содержании проекта нормативного правового акта
На основе такого естественного группирования можно сделать вывод о том, что законодательно установленное рассредоточение полномочий государства по уполномоченным и компетентным государственным органам (разработчикам проектов) оказывается, по их мнению, недостаточным, поскольку ограничивает их возможности по проведению внелегальных операций. В то же время, обосновать же гипертрофированное желание по расширению компетенции и коррекции полномочий на уровне закона трудноосуществимо – процедура длительная и громоздкая, с наличием непредсказуемых барьеров, в виде мнений депутатов Мажилиса Парламента. Следовательно, единственным выходом для удовлетворения желания по реализации внелегальных договоренностей является юридическое его закрепление посредством подзаконного нормативного правового акта. Такой путь значительно проще и реальнее. С точки зрения экономической безопасности государства несанкционированное рассредоточение пирамиды государственных полномочий приводит к разбалансировке складывающихся связей и отношений между системными элементами, являющимися различными структурными подразделениями государственного организма. Следовательно, это приводит к возрастанию хаоса внутри социально-экономико-правовой системы со всеми вытекающими последствиями.
Вывод. Разработка методических рекомендаций по проведению научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА должна базироваться на национальном опыте выявления, раскрытия, пресечения и расследования коррупционных правонарушений, несмотря на трудоемкость и длительный период такого подхода. Такой подход гарантирует, в значительной степени, устойчивость и сопротивляемость государства к попыткам некоторой части государственных служащих (должностных лиц) получать незаконную личную выгоду от внелегального расширения полномочий и компетенций государственным органом.