Противодействие коррупции: роль, место и значение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

129

  (четвертая часть)

В соответствие с логикой концепции статьи, мы подошли к ее завершению.Третья часть статьи заканчивалась рассмотрением стадии «Экспертиза», которая являлась начальной в технологическом этапе. Следующими стадиями этого этапа являются «Аналитическая» и «Научная».

Рассмотрение указанных стадий будет оправданным, если сначала будет изложена методика научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, являющейся альтернативой «Методологии проведения антикоррупционной экспертизы проектов законодательных и подзаконных нормативных правовых актов», разработанной Свободным Институтом законодательства Республики Казахстан, учредителем которого выступает Фонд развития парламентаризма в Казахстане.
Изложение же содержания и формы самой методики и ее восприятие читателем, будет затруднено, в силу того, что рассмотрение некоторых принципиальных моментов потребует отступления от сущности содержания для разъяснения понятий научного характера. Чтобы максимально избавиться от этой этой, не совсем приятной необходимости, лучше будет прибегнуть к варианту изложения, позволяющему ознакомиться, в самом общем виде, с понятием «научность».
Не опускаясь к глубинам эпистемологии (раздела философии, изучающего познание и знание), прибегнем лишь к ее положениям, позволяющим в простой и доступной форме изложить сущность понятий «научные знания» и «вненаучные знания», лежащих в основе любой научной методики, в т.ч. и антикоррупционной.
Итак, всех автолюбителей, например, можно с уверенностью разделить на две группы: а) большую часть – которая не в состоянии ответить на вопрос: «Почему поршни в цилиндрах двигателя автомобиля движутся вертикально — «снизу – вверх», а автомобиль, в это время, движется горизонтально?»; б) меньшую – способную не только объяснить этот «парадокс», но и подробно раскрыть его механизм и алгоритм.Сразу же определимся – уверенное положение и поведение «группы б)», при управлении автомобилем, основано на познании и знании принципов и законов механики – научной отрасли знания. Не меньшая уверенность и поведение «группы а)», по управлению автомобилем, основана на собственном опыте, а также, возможно, на опыте других, таких же автолюбителей, слабо разбирающихся в строении автомобиля.
На примере управления автомобилем двумя условными группами автолюбителей можно констатировать следующее.
Первое. Группа, использующая научные знания, и группа, использующая эмпирические знания, в равной степени, успешно управляют автомобилем (с точки зрения результативности: соблюдение ПДД, времени передвижения с точки А в точку В, и т.д.). То есть, никаких различий, или почти никаких существенных различий, между научными знаниями и вненаучными знаниями управления автомобилем не прослеживается.
Если же речь вести об эффективности использования автомобиля (адекватное использование режима переключения передач, необходимых регулировок и технического ухода за системами, узлами и агрегатами, визуальный и слуховой контроль за его работой и т.д.), то ее уровень, несомненно, будет выше у тех автолюбителей, кто использует научные знания. Именно эти знания позволяют рассматривать автомобиль как систему, состоящую из составных эслементов, комплементарно (по типу «ключ-замок») взаимодействующих между собой в процессе его движения. Но, не как хаотичный набор разных деталей, в процессе сборки которых, обязательно появляется какой-то лишний элемент, как это часто случается у тех автолюбителей, кто не знает устройства автомобиля.
Второе. Человеку присуще использовать, одновременно, и научные знания и вненаучные знания. Более того, один и тот же индивид, в одной сфере объективной реальности может пользоваться научными знаниями, а в какой-то другой — вненаучными знаниями. Например, некая группа индивидов может доходчиво и убедительно объяснить смену времен года или времени суток с позиций механики небесных тел, в т.ч. и Земли, с приведением необходимых расчетов, используемых астрономичной наукой. В то же время, эта же группа не в состоянии разъяснить окружающим принципы науки «Коллоидная химия», на которых основан механизм всасывания корнями растений питательных растворов из почвы. Тем не менее, их восприятие объективного мира, касающееся посадки и ухода за растениями, основано на житейском или эмпирическом опыте. Равно как и тех индивидов, кто занимается научными исследованиями по коллоидной тематике, т.е. пользуется научными знаниями, но воспринимает объективную реальность, например, переход к осени, только на основе жизненного опыта, — осень наступает потому, что деревья сбрасывают листья. Всем вместе взятым индивидам довольно сложно разобраться в вопросах биохимии, например, касающихся слияния мужского и женского начала и образования зиготы. Незнание ими «Цикла Кребса» или «Орнитинового цикла», известных процессов в науке «Биохимия», не способствует снижению рождаемости населения. Отсутствие научных знаний по биохимии в полной мере компенсируется жизненным опытом, пополняемым регулярной и разнообразной практикой.
Третье. Довольно тесное сосуществование научного знания и вненаучного знания, особенно, в одной из его форм – эмпирического знания (опыта, практики), при отражении объективного мира в сознании индивида, тем не менее, не выводит их на уровень синонимов или тождеств. Целесообразно рассмотреть отличительные противоречия между ними, если не все, то хотя бы некоторые из них.
а) научное знание характеризуется объективностью и универсальностью, и претендует на общезначимость.
Так, материальная часть автомобиля, ее структура, композиция и декомпозиция, не зависят от воли или желания отдельного индивида, а существуют независимо от его физического, морального, либо какого-то, другого состояния. Следовательно, знания отражают эту объективную реальность сосуществования в сознании индивида. В то же время эти знания универсальны, поскольку принципы функционирования материальной части автомобилей и ее структурных компонентов, одинаковы для всех типов и марок автомобилей, причем, независимо от времени выпуска (как минимум, с глубиной и горизонтом в 10 лет), в разных производителей и различных странах. А объективность и универсальность знаний о функционировании каждого частного и особенного элемента системы, под названием «автомобиль», и, всей системы, как единого целого и общего, формируют в сознании индивида общезначимость этих знаний, т.е. одинаковое понимание процесса и его результатов всеми индивидами (субъектами).
Вненаучное знание в форме эмпирического знания (опыта каждого индивида или групп индивидов) строго индивидуально и, в силу этого, не может обладать универсальностью, т.е. не «читаемо» и «не выполняемо» единообразно всеми индивидами в разных точках пространства и времени. Следовательно, оно не обладает признаками общезначимости – каждый индивид или их группа может считать значимым для себя, только то, что ему (ей) выгодно (целесообразно).
б) научное знание обладает свойством описания, объяснения и предсказания процессов и явлений объективной действительности.
Описание научного знания основано на его системном накоплении и использовании методов статистики (типичность информации, ее представительность и доверительность и т.д.). Так подбор и комплектация запасных частей в автомобиль, взамен отработавших свой ресурс, производится на основе описания технических характеристик, параметров допуска, совместимости и т.д. На основе структурированной системной информации выявляются тренды, динамика, закономерности проявления фактов и событий, происходивших в прошлом (вчерашнем, средне- и долгосрочном периодах), так называемая интерполяция. Закономерности изнашивания деталей, узлов и механизмов, смазывающих и охлаждающих веществ позволяют рассчитать период их использования в будущем, и, соответственно, состояние автомобиля при использовании каждой единицы ресурса. С помощью других научных приемов, выявленные закономерности процессов и явлений объективной реальности, происходившие в прошлом, экстраполируются (предсказываются) в будущее (с определенной долей вероятности). В целом, все автомобили имеют предел морального и физического износа (старения), рассчитанный на основе научного знания.
Вненаучное знание, в форме эмпирического, в силу своей индивидуальности и неповторяемости, практически не поддается накоплению и системной обработке. Накопленный в прошлом опыт индивида остается значимым только для него, как отдельного носителя этого опыта. Такой опыт (знания), в виде индивидуально накопленной информации, тоже может быть подвержен интерполяции и экстраполяции, но строго в пределах единичного пользования. Множественность и разнообразие единичных опытов не подлежит универсиализации и выведении из нее общезначимости.
в) Научному знанию присуще логическая обоснованность, доказательность, воспроизводимость результатов, проверяемость, стремление к устранению ошибок и преодолению противоречий.
Логическую обоснованность можно определить как утверждение истины, полученной в результате познания внутренней закономерности явления или процесса, опосредованным путем (из знания), а не чувственным опытом. Так логическая обоснованность мощности двигателя автомобиля в 100 лошадиных сил не проверяется чувственным опытом – никто не сравнивает груз, который могут сдвинуть 100 лошадей и двигатель. Существуют методы физики и математики, которые позволяют расчетным путем (опосредованно) рассчитать мощность двигателя, исходя из объема поршневой группы, качества топливной смеси, скорости ее сгорания и создания давления на днище поршня и т.д. То есть, речь идет об утверждениях в виде знаний, полученных в результате познания многих процессов. Доказательность утверждений основана на результативности действий аналоговых систем, построенных расчетным путем. Например, утверждение о том, что автомобиль развивает скорость в 100 км/час за 6 секунд, доказывается результатами тестирования системы, аналога автомобиля, в лаборатории, а не испытаниями каждого автомобиля, сходящего с конвейера автозавода. Более того, такие аналоговые системы способны воспроизводить неоднократно свои результаты – нет необходимости строить такую систему для испытаний нового автомобиля каждый раз. Воспроизводимость результатов и их проверяемость является обязательной характеристикой истины, основанной на поэтапном познании сущности явления или процесса. Тот же автомобиль, как система (упорядоченная совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, комлементарно закономерно образующих единое общее и целое, обладающее свойствами и отношениями, отсутствующими у элементов, его образующих), каждый раз, в процессе его эксплуатации, показывает те результаты, которые указаны в его инструкции. А на основе регулярной проверки (технического контроля) этих результатов, делаются выводы о необходимости соответствующих ремонтов и технических уходов. Например, замена ремня газораспределительного механизма (ГРМ), указанная в инструкции по эксплуатации определенной марки автомобиля, производится через 60 000 км пробега, что означает отсутствие необходимости испытания старого ремня на пригодность, а сразу же — его изъятие. Дальнейшая эксплуатация ремня, в соответствии с испытаниями на аналоговом стенде, неизбежно приведет к капитальной поломке двигателя. По мере развития научно-технического прогресса (в т.ч. и применительно к автомобилестроению) появляются новые технологии, материалы, обладающие свойствами и характеристиками, и т.д., отсутствовавшими в прошлом, которые приводят к смене теорий и принципов в автомобилестроении. Нововведения, на первых этапах, создают определенные противоречия, например, в эксплуатации автомобилей, которые в дальнейшем снимаются (устраняются) через познание анализируемых проблемных процессов.
Вненаучные знания, в т.ч., и такая их форма как эмпирическая, формируются у индивида не путем логической обоснованности и доказательности, в основе которых лежит познание внутренней закономерности явления или процесса, а путем личностного восприятия фактов и событий, в т.ч. и под влиянием различных обстоятельств. Поскольку у каждого индивида личностное восприятие отличается от восприятия других индивидов, то каждый индивид (группа индивидов) использует свой индивидуальный способ обоснования и доказывания именно его правоты (истины), которая не совпадает с аналогичным обоснованием и доказыванием других индивидов и не используется большинством сообщества.
Итак, мы рассмотрели, в самом общем виде, основы научного знания и отграничение их от вненаучного знания. Эти основы, являясь квинтэссенцией огромного раздела философии, посвященного познанию и его результату — знанию (эпистемология), крайне важны для понимания многих практических механизмов (технологий), применяемых при конструировании производственных и исследовательских процессов. Завершая рассмотрение этого раздела статьи, следует обратить внимание читателя на некоторые терминологические особенности в названии знаний: научные знания, вненаучные знания и ненаучные знания.
Знание – это обладание информацией, которая позволяет отражать структуру явлений, процессов, событий, фактов (объективная действительность) в сознании человека.
Знание эволюционирует в различных видах.
Наиболее древним видом знания является обыденно-практическое знание, представляющее сведения о природе и окружающей действительности (приметы, традиции, рецепты, личный опыт, здравый смысл, интуиция и др.).
Религиозные знания относятся к несколько более позднему историческому виду знаний. Эти знания основаны на вере в существовании надприродных сил и возможностей, доказательств объективного существования которых не приводятся. Поэтому их называют ненаучные знания.
Вненаучное знание – вид знания, основанный на не общепринятых нормах и стандартах отражения объективной действительности, а на знаниях недоступных непосвященным, включающих особые способы восприятия объективной реальности. Такие виды знаний называют еще эзотерическими и они имеют тоже длительную историю. Насчитывают около десяти форм существования (антинаучные, псевдонаучные, лженаучные, паранаучные, квазинаучные и др.).
Научные знания – самый исторически молодой вид знания, основанный на рациональности отражения объективной реальности. Существуют в двух формах: прикладной и теоретической.
Итак, тот общий объем информации о знаниях, представленный в этой части статьи, предоставляет нам возможность разобраться в вопросе о том, чем отличаются между собой научная антикоррупционная экспертиза от просто антикоррупционной экспертизы или в терминах эпистемологии – вненаучной антикоррупционной экспертизы.
В части второй настоящей статьи автором приводились критерии научности в гуманитарной отрасли знаний: а) истинность; б) интерсубъективность; в) системность.
Истинность означает, что общезначимое знание получено в результате анализа практики, т.е., что только практическая деятельность является критерием истины. Применительно к научной антикоррупционной экспертизе проектов НПА, или одному из ее первоначальных названий, — научная экспертиза проектов НПА на предмет коррупциогенности, термин «научная» предполагает, что в результате анализа коррупционных практик, выявленных, раскрытых и расследованных органами уголовного преследования по подследственности, накоплены, систематизированы и квалифицированы объективные, универсальные и общезначимые сведения, охватываемые объективной стороной коррупционного состава правонарушения. Выше, в пункте а), дано описание таких сведений. Криминалистический и судебно-экспертный анализ таких практик, их детальные характеристики, послужившие основой доказывания на предварительном и судебном расследовании, становятся, с этого момента, предметом науки «Криминология». С помощью своего научного и терминологического аппарата криминология трансформирует результаты анализа коррупционной практики в признаки коррупциогенности, т.е., признаки несовершенства норм права, порождавших или способствовавших порождению коррупции в прошлом. Следовательно, если эти признаки коррупциогенности, выведенные из прошлой практики коррупционных деяний, скорректировать с учетом условий и факторов настоящего времени и ближайшего будущего, то вполне реально сформулировать научные признаки коррупциогенности, которые, будучи включенные в определенную систему координат, станут преградой на пути предпосылок коррупции.
Знания, полученные в результате просто антикоррупционной экспертизы, не основаны на получении общезначимых знаний (истины) из коррупционных практик и последующего моделирования на их основе признаков коррупциогенных факторов. Анализ практики и познание механизмов коррупциогенности построено на индивидуально-субъективном подходе – каждый индивид воспринимает практику в соответствии со своим личным восприятием, пониманием и намерением. Поэтому такие знания целесообразно квалифицировать как вненаучные.
Интерсубъективность представляет собой принципиальную возможность проверки знания (сведений), получаемых в результате проведения научной антикоррупционной экспертизы, на обоснованность и достоверность. Причем, анализ полученной информации основан на сравнении разных точек зрения на явления, процессы, события, независимо от опыта личностных особенностей и ситуаций. Получаемое, таким образом, знание выступает научным знанием, поскольку оно является следствием (результатом) непрерывного эксперемента (постоянного (неприрываемого) процесса уголовного преследования за коррупционные деяния), подкрепляемое большим количеством (масштабом) возбужденных уголовных дел по коррупционным составам.
Знание, в виде характеристик результатов того же непрерывного эксперемента, но зависимого от опыта только одного конкретного исследователя, без сопоставления этого опыта с опытом других исследователей, следует характеризовать как вненаучное. Следовательно, антикоррупционная экспертиза проектов НПА, проводимая на таких условиях, будет называться вненаучной антикоррупционной экспертизой.
Системности критерий предусматривает, что знание должно быть логически организованно: целое состоит из множества частностей, общее – из множества особенностей. Функционирование процесса антикоррупционной экспертизы проектов НПА, как целого, представляет собой взаимодействие ряда частичных (как частей целого) операций. Каждая последующая операция, основана на предыдущей операции, которая, в свою очередь, базируется на знаниях, обладающих общезначимостью, полученных от предшественных операций. Технология научной экспертизы предусматривает: контроль, поступающих на экспертизу материалов → занесение в базу данных поступивших материалов (только в том случае, если их перечень соответствует установленным требованиям) → направление материалов для проведения экспертизы, как минимум трем экспертам (направление осуществляется методом случайных чисел) → исследование каждым экспертом норм или положений проекта НПА на предмет фактора коррупциогенности →исследование каждым экспертом присутствия фактора коррупциогенности в каждой норме или положении НПА → формулирование каждым экспертом индивидуального экспертного заключения → формулирование консолидированного экспертного заключения на базе трех индивидуальных экспертных заключений → личное засвидетельствование каждым экспертом результатов своего исследования в консолидированном экспертном заключении. При необходимости, разворачивая стрелочку в обратном направлении, можно придти к любому этапу технологии, вплоть до начального.
Аналогичная ситуация прослеживается и с выполнением категории «общее-особенное» на примере проектов НПА, в соответствие с их иерархией.
Таким образом, следует констатировать, что общие, базовые принципы и критерии научности знания, изложенные в самом начале этой части, в полной мере распространяются и на конкретные процессы, в данном случае – на научную антикоррупционную экспертизу проектов НПА. Если же при осуществлении процессов, например, антикоррупционной экспертизы, отмечается несоответствие базовым принципам научного знания, тем принципам и критериям, на которых они осуществляются, то правомерно такие процессы называть вненаучные. Если же осуществление процессов основано на веровании, то такой процесс следует считать ненаучным.
Важно отметить еще один момент. Дело в том, что технология процесса научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА осуществляется на основе и с помощью методологии, методики ее проведения, к которой, в свою очередь, выдвигаются определенные научные требования. Обязательные требования, отсутствие которые ставит под сомнение не только научность знаний, получаемых от экспертизы по такой методике, но и целесообразность проведение вообще такой экспертизы. Эти требования универсальны и распространяются на любые методики, претендующие на всеобщее признание. Таких требований два: 1) – валидность (подтверждение законной силы) методики; 2) – верификация (подтверждение правильности) методики.
В свою очередь, валидность состоит из двух стадий: а) конвергентая валидность (схожесть результатов, полученных по двум методикам, имеющим подтвержденную законную силу); и б) репликация (применение методики, дающей одинаковые, сходные результаты у других исследователей, в другом месте и в различное время.
В качестве краткого анализа новых понятий, характеризующих непосредственно методику (методологию) проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, следует сказать следующее.
Валидация проекта методики проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА предполагает, что такая методика должна однозначно удовлетворять требованиям, сформулированным в виде задачи, поставленной перед законодательством (законотворчеством): а) по ликвидации в нем коррупциогенных дефектов; б) по системному анализу результатов экспертизы на предмет выявления динамики, трендов, закономерностей в создании правовых предпосылок в проектах НПА по возможности и вероятности развития коррупции; в) по научному прогнозированию развития рисков коррупции на основе результатов (симптомов), полученных в процессе экспертизы.
Конвергентная валидность означает, что среди нескольких методик антикоррупционной экспертизы, предложенных для ее проведения, подтвержденной законной силой будут обладать только те, которые показали наиболее сходные (в пределах статистической погрешности) результаты. Такие методики признаются научными. Методики, показавшие результаты с существенными различиями, научными не признаются.
Репликация представляет собой процесс проверки методики, прошедшей подтверждение конвергентной валидностью по следующей схеме: экспертиза проектов НПА другими экспертами, по разным видам проектов НПА из иерархической пирамиды НПА, в различных регионах и различное время. Если методика (методики) показала статистически достоверные (удовлетворяющие ранее установленным требованиям) результаты, то именно такая методика (методики) признается научной.
Верификация, как процесс, представляет проверку ее разработчиком и подтверждение правильности разработки методики проведения научной антикоррупционной экспертизы установленным стандартам, требованиям и принципам.
С учетом вышеизложенного, любая методика исследования какого-либо процесса на национальном уровне, должна пройти соответствующие процедуры верификации и валидации.
Процедуру верификации будущей методики соответствующего процесса, должен устанавливать ее разработчик, исходя из тех маркеров (показателей, условий и т.д. количественного и качественного характера), которые устанавливает заказчик. Например, применительно к процессу антикоррупционной экспертизы проектов НПА, заказчик, в лице законодателя, установил требование: антикоррупционная экспертиза должна носить характер научной экспертизы. Следовательно, потенциальные разработчики проектов таких методик, в обязательном порядке, должны определиться с понятием «научности» (знания) вообще, и, для экспертизы проектов НПА, в частности. Должны быть установлены критерии этой научности, способы ее достижения и сравнения. В пределах, очерченных критериями и показателями, научности, и разрабатывается, собственно, сам метод, совокупность методов, (методика) с помощью которых они достигаются. Когда конструирование методики завершено, ее тестируют на проектах НПА, играющих роль стандартов, результаты которых заранее известны. Сравнение результатов подтверждает или опровергает предварительный вывод (вывод разработчика) о научном характере проекта методики. В случае, если проектов таких методик, несколько, то процедура верификации несколько изменяется, но принципиальным является сравнение результатов, полученных по проекту методики со стандартом. Если проект методики показывает результаты, удовлетворяющие ранее установленным требованиям, то разработчик направляет проект под названием «проект методики проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА» заказчику для дальнейшего подтверждения ее правильности, объективности и общезначимости.
Заказчик, в данном случае – законодатель, делегирует проведение процедуры валидации уполномоченному органу, в компетенции которого находится сфера применения искомой методики. Если таких методик несколько, то уполномоченный орган обязан запустить процедуру конвергентной валидности, т.е. из нескольких методик выбрать, как минимум две, результаты, применения которых показали схожие результаты (в пределах статистической погрешности). После этого запускается следующий алгоритм – процедура репликации. Если же, изначально, на валидацию поступил проект только одной методики, то процедура репликации запускается сразу. Для этого устанавливается перечень проектов НПА, представляющих пирамиду иерархии нормативных правовых актов, набираются, как минимум две группы экспертов, не менее 3-х экспертов в группе, и им направляются проекты из установленного перечня проектов НПА. После завершения экспертных исследований всех проектов проводится обработка полученных результатов и их анализ. В случае, если все эксперты, в каждом из проектов, в различных местах и в разное время оказались единодушными в определении количества и качества (описание, квалификация) коррупциогенных факторов, то такая методика проведения антикоррупционной экспертизы признается и утверждается как научная.
Бесспорно, такой алгоритм разработки проекта методики, ее верификации и валидации длителен и затратен, как с точки затрат времени, так денежных средств. Во многих случаях, использование такого алгоритма неоправданно, но если речь идет о национальных интересах: а) устранение правовых предпосылок коррупции в нормотворчестве; б) выявление трендов и закономерностей (симптомов) существования корпоративных коррупционных интересов и разработка соответствующих мер по их нивелированию; в) финансирование из государственного бюджета проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, то он обязателен. И через определенное время окупится и покажет свою эффективность. Другое дело, что такая методика не обязательно должна регистрироваться в каком-то едином реестре методик и подвергаться аналоговому сравнению по стандартам ISSO, поскольку ее, невозможно будет применить в другом государстве из-за различий в нормативной правовой базе и т.д.
К настоящему времени в стране отсутствуют призывы или обращения к научно-экспертному сообществу, общественным и некоммерческим организациям принять участие в разработке проектов методик по проведению научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, в соответствие с законодательством, принятым совсем недавно. Какие-то кулуарные движения или попытки в этом направлении уполномоченного органа, не следует воспринимать сколь-нибудь серьезно.
На разработку методики проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА требуется, не менее, трех месяцев. Для подтверждения этого имеются все основания.
Так, несмотря на тот факт, что в стране в 2008-2014 годах проводилась научная антикоррупционная экспертиза по единой методике, разработанной Межведомственной комиссией (в предыдущих частях статьи автор более подробно освещал ее работу), использование этой методики в настоящее время является довольно проблематичным. Это к тому, что, мол, в конце концов, у нас имеется апробированная в 2008-2014 годах методика научной антикоррупционной экспертизы. Если вспомнить появление этой методики в 2007 году, а затем ее совершенствование в 2010 году, то каждому из этих вариантов методики научной антикоррупционной экспертизы предшествовал анализ условий, которым они соотвествовали.То есть, указанные методики являлись следствием объективного анализа их содержания реально складывающимся условиям. Более того, в середине ноября 2013 года, в адрес Министерства юстиции, от НИИ государства и права имени Гайрата Сапаргалиева был направлен проект новой формы экспертного заключения, учитывающий и разработанную более совершенную методику научной антикоррупционной экспертизы. Разработал эту методику, и форму экспертного заключения для нее, автор настоящей статьи. В ответе, за подписью Заместителя министра указывалось, что предложенную форму целесообразно внедрить в практику с учетом некоторых замечаний и предложений (кстати, результаты переписки автором сохранены). Бюрократические процедуры не дали возможности внедрить в практику более совершенную методику научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, образца 2013 года, и форму экспертного заключенния к ней, в 2014 году. Таким образом, методика 2010 года, тоже подверглась усовершенствованию на основе учета реально складывающихся условий. Можно констатировать, что срок жизни методики научной антикоррупционной экспертизы, в период интенсивного использования процесса антикоррупционной экспертизы, составлял 3 года. Этим самым, автор подчеркивает тот факт, что разработка методики научной антикоррупционной экспертизы должна строгим образом учитывать складывающиеся условия, с перспективой их развития на 3-4 года. Методика не может разрабатываться один раз и навсегда!
Можно было бы на этом закончить, но, это было бы не совсем корректным. Поскольку не высказано отношение автора к видению решения проблемы, как одного из вариантов. Автору, этот вариант решения проблемы подготовки и разработки методического и организационного обеспечения научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, видится в следующем виде.
Поскольку Уполномоченным органом по проведении научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА признается Агентство РК по противодействию коррупции (АПК), в соответствие с недавно принятыми законодательными актами, то оно обязано было бы своим приказом организовать наблюдательный совет, единственной целью которого должны являться организация и проведение научной антикоррупционной экспертизы. Для этого совет должен быть наделен соответствующими полномочиями, правами и обязанностями, и ответственностью. В совет могут быть делегированы или приглашены представители научного и экспертного сообществ, преподаватели вузов, законодатели, представители государственных органов, общественных организаций (объединений), некоммерческих организаций и т.д.. Наблюдательный совет: а) объявляет конкурс по разработке проекта методики научной антикоррупционной экспертизы, с обязательным проведением процедур верификации и валидаци.
б) параллельно с разработкой методики, на что требуется достаточно продолжительное количество времени, например, 1,5-2 месяца, занимается разработкой схемы организации проведения экспертизы:
-порядком и условиями проведения тендера по определению научных, общественных и некомерческих организаций, которые будут непосредственно проводить экспертизу;
-процедурой проведения экспертизы и использования ее результатов для устранения коррупциогенных факторов в проектах НПА;
в) после принятия проекта методики, удовлетворяющего требованиям, объявляет конкурс по разработке экспертного заключения к принятой методике и программы подготовки экспертов для работы с ней;
г) определяет использование результатов экспертизы на национальном уровне для аналитических и научных исследований с целью практического совершенствования мер противодействия коррупции в стране;
д) разрабатывает систему мер по текущему контролю процесса экспертизы и подготовки ежеквартальных отчетов для АПК.
Создание и функционирование наблюдательного совета по проведению научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА при АПК создает весьма эффективную конфигурацию различных центров управленческих решений, равноудаленных от экспертных организаций, непосредственно занимающихся научной антикоррупционной экспертизой.
Таким образом, мы, наконец-то, завершили, в основном, анализ стадии «Экспертиза», и имеем возможность перейти к рассмотрению результатов стадии «Аналитическая».
Речь идет о специфической стадии, которая является следствием процесса научной антикоррупционной экспертизы – без накопленных и обработанных особым образом результатов экспертизы этой стадии может и не быть. Если, например, законодательно будет установлено, что научная антикоррупционная экспертиза проектов НПА проводится, только с целью устранения правовых предпосылок (коррупциогенных дефектов) из проектов НПА, то эта программа-минимум будет автоматически выполняться после каждого индивидуального экспертного заключения. Каждый эксперт, исходя из своей индивидуальной оценки содержания проекта НПА, будет выявлять в нем такие дефекты, а государственный орган-разработчик обязан будет устранить их из текста. Индивидуальное мнение эксперта, в данном случае, является довлеющим и не подлежит уточнению, либо корректировке. Тем не менее, оно является достаточным, чтобы «очистить» проект НПА от признаков коррупциогенности. В общей своей массе, все индивидуальные эксперты, вместе взятые, в течение года выполнят требование законодательной нормы об устранении коррупциогенных дефектов из проектов НПА. Программа-максимум предусматривает, что предварительный анализ содержания проекта НПА выполняют, как минимум, три эксперта, экспертизы которых редакционно и технически корректируются и сближаются в консолидированном экспертном заключении, при засвидетельствовании согласия всех экспертов. Этим самым формируется первейший признак представительности информации: как минимум у трех экспертов совпали мнения в определении и квалификации одних и тех же признаков коррупциогенных факторов анализируемого проекта НПА. Если вести учет такой представительной информации за какой-то период времени, например, полугодие, суммируя к ней результаты других экспертных групп, занимающихся экспертными исследованиями проектов НПА, в целом по стране, то будет получена представительная статистическая совокупность информации. Оценка такой информации с помощью специальных приемов, способов, методов, объединенных в систему, в соответствие с замыслом исследователя, предоставляет получить сведения, скрытые от всеобщего обозрения. В том числе, сведения, которые необходимо использовать для совершенствования непосредственно процесса антикоррупционной экспертизы, так и сведения, которые целесообразно было бы использовать для совершенствования нормотворчества. В этом и состоит смысл аналитической стадии – сформулировать выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию антикоррупционного нормотворчества.
Из множества выявленных аналитических фактов, установленных в период 2008 – 2014 годов, автор приводит, в качестве примера, лишь некоторые, наиболее значимые и впечатляющие.
1. Количество подзаконных нормативных правовых актов, разрабатываемых государственными и местными органами, характеризуется соответствующими режимами: а) «рискованная интенсивность» (45-50 проектов в месяц); б) «средняя интенсивность» (9-10 проектов в месяц): в) «оптимальная интенсивность» (2-4 проекта в месяц). Изменения в пределах 10% в количестве проектов, направляемых на антикоррупционную экспертизу государственным органом сверх количества, определяемых режимами а) и б), неизбежно приводит к увеличению в них коррупциогенных признаков на 1%.
2. Законотворчество и ведомственное (подзаконное) нормотворчество находятся в правовых плоскостях, мало соприкасающихся друг с другом. Производство подзаконных нормативных правовых актов не всегда, и, не в полной мере, является логическим продолжением процесса правового регулирования общественных отношений, начатых законопроектами. Процесс подзаконного нормотворчества в меньшей степени подвержен системному и комплексному подходу, чем процесс законотворчества. Установлено, что оптимальным количеством подзаконных нормативных правовых актов, т.е., содержащих наименьшее количество коррупциогенных замечаний, и, в тоже время, в достаточной степени детализирующих и конкретизирующих принятый закон, является 4-6 подзаконных нормативных правовых актов. Это избавляет от «размывания» сути закона, повторений некоторых положений в несколько ином толковании и т.д., в случае превышения указанного соотношения, с одной стороны, и устранении некоторых моментов, которые можно толковать по-разному, «умолчания по недосказанности», если указанное соотношение меньше.
3.Количество коррупциогенных замечаний в проектах подзаконных нормативных правовых актов только на 25% зависело от роста количества проектов. Некие другие факторы влияли на этот процесс на уровне 75%. Этого соотношения вполне достаточно, чтобы оптимально, с точки зрения превенции коррупции, построить процесс ведомственного нормотворчества.
4.Анализ представительной совокупности информации, по данным Института государства и права им. Гайрата Сапаргалиева, свидетельствует, что структура коррупциогенных замечаний по принятым проектам НПА, состояла из четырех устоявшихся типических групп:
1 группа – «Умышленное (не умышленное!) производство юридико-правовых дефектов, провоцирующих высокие коррупциогенные риски».
Удельный вес группы составляет 37%. Характеризует уровень юридической квалификации исполнителей, непосредственно разрабатывающих проекты НПА. (Включает следующие коррупциогенные факторы: «Юридико-лингвистическая коррупциогенность»; «Другие факторы коррупциогенности»). Вывод: Низкая юридическая квалификация разработчиков, является предпосылкой высоких коррупциогенных рисков.
2 группа – « Сомнительная объективность требований, закладываемых в проекты НПА, для реализации публично-властной деятельности государственными органами».

продолжение следует