Противодействие коррупции: роль, место и значение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

540

          Продолжение начатой темы

«Методические рекомендации по проведению научной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов)», знаменовали собой не только начало нового эволюционного этапа —   технологического (методического) совершенствования процесса антикорупционной экспертизы, что, само по себе, уже  являлось важнейшим отправным моментом. Их появление актуализировало обсуждение еще  двух обстоятельств, на которых важно кратко остановиться.

Во-первых. В правовое пространство Казахстана активно  начал вводиться термин «коррупциогенность», толкуемый как наличие в тексте нормативного правового акта (проекта)  «правовых» предпосылок коррупции. Определенная заслуга, в привнесении этого термина в казахстанскую юридико-правовую терминологию, принадлежит двум российским ученым, предметно занимавшимся проблемами анткоррупционной экспертизы в Российской Федерации — Южакову В.Н. и Цирину А.М.. Выступая 27 октября 2006 года в Академии финансовой полиции АБЭКП  РК на Международной  научно-практической конференции «Антикоррупционная экспертиза: международный опыт и   механизмы ее проведения в Республике Казахстан», ученые предложили обозначать присутствие, в проекте НПА  или в действующем НПА, правовых предпосылок будущих коррупционных деяний как коррупциогенность. Автор не берет на себя смелость утверждать, что до указанной даты термин «коррупциогенность» не употреблялся казахстанскими учеными, экспертами, специалистами, разрабатывающими проекты НПА. Но, исходя из того факта, что даже в настоящее время, многие ученые, практики,   юристы-правоведы, эксперты, и др. категории лиц, обсуждающие проблематику антикоррупционной экспертизы, не совсем адекватно и корректно употребляют термины «коррупциогенность» и «коррупционность», складывается устойчивая уверенность в том, что если указанный термин ранее и применялся, то с еще большей неопределенностью и путаницей. Ведь правы были древнеримские юристы, утверждавшие: «Нет дефиниции – нет явления!». Авторы, в своем докладе «Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов исполнительной власти», повсеместно использовали  и походный термин от коренного – «коррупциогенный фактор», предложенный другим российским ученым, исследовавшим проблемы антикоррупционной экспертизы – Максимовым С.В.. В понимании этих ученых, выражение «коррупциогенный фактор» представляет собой «явление или группу явлений (факторов), порождающих или способствующих порождению или росту коррупции». В дальнейшем, казахстанские исследователи проблем антикоррупционной экспертизы, не только приняли в свой оборот указанные термины, но и усовершенствовали их, конкретизировав и детализировав с учетом казахстанского опыта антикоррупционного анализа. Об этом автор статьи планирует рассказать несколько позже.  Во-вторых. В принятом постановлении Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года №598  («Правила проведения научной экспертизы»), а также в принятых немного раньше (06.03.2002г.)  поправках к действовавшему Закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года №213-I, указывалось, что  проводимая антикоррупционная экспертиза называется научной экспертизой. Ни в одном из указанных НПА, либо в каких-то других, не приводилось разъяснение этой терминологической особенности. Не вносили ясности и попытки вынесения этого вопроса на обсуждение во время научно-практических конференций,  семинаров, круглых столов и т.д. Общепринятым считалось, что научной антикоррупционная  экспертиза проектов НПА называется потому, что ее проводят ученые, научные организации, а также преподаватели вузов страны. До поры, до времени такое объяснение этимологии термина «научная» устраивало экспертное сообщество. Накопление среди экспертов соответствующего опыта и знаний (в т.ч., и международного) о методологии антикоррупционной экспертизы, ее различных особенностях и пр., позволило выявить два характерных обстоятельства, присущих  казахстанскому процессу антикоррупционной экспертизы, не объясняемых общепринятым подходом. Первое обстоятельство связано с тем, что экспертиза проектов НПА, затрагивающая интересы субъектов частного предпринимательства, проводившаяся теми же самими учеными и преподавателями вузов (персонально), научными организациями (теми же юридическими лицами), которые проводили научную антикоррупционную экспертизу проектов НПА, не относилась к видам научной экспертизы! Второе обстоятельство становилось очевидным во время участия казахстанских исследователей и экспертов в работе международных форумов, посвященных антикоррупционной тематике, когда в иностранных коллег возникал вопрос об отличительных особенностях антикоррупционной экспертизы с приставкой «научная» от антикоррупционной экспертизы без упомянутой приставки. Дело в том, что, например, из всех стран на постсоветском пространстве, только в Казахстане антикоррупционная экспертиза проектов НПА называлась научной. Вполне понятно, что «домашняя» заготовка толкования термина «научная», озвученная в таких условиях, ничего кроме снисходительной улыбки не вызывала! Объяснение феномена «научная», применительно к антикоррупционной экспертизе, появилось позже, когда ученым представилась возможность подвергнуть анализу совокупность сопоставимых результатов антикоррупционной экспертизы, полученных за определенный промежуток времени (полугодие, год, несколько лет) в разных отраслях и на различных территориях (регионах).  В третьей части настоящей темы автор попытается подробно раскрыть  сущность этого феномена, а сейчас же уместно описать его лишь, в общем, схематично.  В наукологии, критериями научности признается перечень устоявшихся признаков, отграничивающих научное знание от ненаучного, и которые требуют, чтобы научное знание  удовлетворяло одновременно всей их совокупности или ее части  (чаще всего, не менее 3-х признаков), в зависимости от отрасли знания. Применительно к гуманитарной отрасли знаний, большинство ученых выделяют три критерия: а) истинность; б) интерсубъективность (интерсубъектность); в) системность  Истинность означает, что научное знание получено в результате анализа практики, т.е., что только практическая деятельность является критерием истины. Истинное знание всегда относительно.  Интерсубъективность представляет собой принципиальную возможность проверки знания на обоснованность в различной точке пространства (территории) и за любой промежуток времени. Только осознав свое незнание,  субъект стремится познать проблемную ситуацию.  Системности критерий предусматривает, что знание должно быть логически организованно: целое распадается на множество частностей, общее – на множество особенностей.  Их композиция и декомпозиция должна начинаться и заканчиваться одним и тем же неделимым элементом. Сформулированный, в таком виде, концептуальный подход к толкованию «научности» антикоррупционной экспертизы проектов НПА, появился не в одночасье – не в 2002 году или в 2007 году. Он вызревал длительное время, пока некоторая часть научного и экспертного сообщества Казахстана, не пришла к пониманию, что она не знает (не понимает) как объяснять эту проблему. Осознание этого факта достигло, если не кульминации, то, во всяком случае,- участившегося обсуждения и дискуссий, лишь во второй половине 2013года — начала 2014 года. Но  было поздно! Национальная бюрократия уже была беременна идеей ликвидации научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА и вскоре (27 сентября 2014 года), разродилась мертворожденным плодом – законодательным актом, ставящим на утрату законодательство, касающееся этой экспертизы.

На этом можно было бы поставить точку в эпопее о научной антикоррупционной экспертизе проектов НПА в Казахстане. Если бы не Закон Республики Казахстан от 26. 11. 2019 года №273- VI, вносящий дополнения и изменения в Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года №480-V «О правовых актах», о возобновлении в стране научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА. Именно «научной»!  Неоднократные попытки автора, в настоящее время, акцентировать внимание на этом факте вызывают искреннее недоумение среди тех, кто поддерживает идею о необходимости возобновления экспертизы. Недоумение обычно выражается фразой: «Так ли уж принципиально, как будет называться антикоррупционная экспертиза – научная или не научная? Главное, что она будет проводиться, из проектов НПА будут удаляться коррупциогенные факторы, эксперты будут получать денежное вознаграждение за свою работу и т.д. в этом роде!».  В таких случаях можно было бы обратить внимание нигилистов-пофигистов на различие между арабским скакуном, гордо, и с достоинством, несущим свою голову, и сивым мерином, с шорами на глазах, и опущенной головой, монотонно и безотказно, изо дня в день, вращающего мельничное колесо. Не хочется думать, что среди нас, до сих пор, присутствуют те, так называемые, эксперты, и другие участники «смутного времени», кто, «одолжив глаза, у нашкодившего щенка», готовил экспертное заключение по пресловутому законопроекту о ликвидации научной антикоррупционной экспертизы в 2014 году. Те, кто своими суетливыми действиями косвенно, опосредованно содействовал ее ликвидации, оправдывая свое поведение соображениями «…высших государственных интересов». Правда состоит в том, что, и в настоящее время, они, снова, наверное, не прочь возглавить процесс.   Необходимо еще раз подчеркнуть, что и в анализируемом периоде,  в настоящее время, и в будущем, экспертиза подвергалась, подвергается и будет подвергаться нещадному давлению со стороны тех, для кого она «…как, кость в горле!». Только публикация результатов научной антикоррупционной экспертизы для всенародного обсуждения способна остановить поток инсинуаций, домыслов, передергиваний и т.д., в освещении процесса превенции коррупции в нормотворчестве. Публикуемый ниже табличный материал, как раз, выполняет эти задачи.

Показатели интенсивности нормотворческого процесса  (по данным НИИ государства и права им. Гайрата Сапаргалиева за 2008-2014 годы)

Скачать Таблицу 1

Показатели таблицы 1, в представленном  виде, публикуются впервые, хотя, частично, они регулярно приводились в публикациях бюллетеня «Сарапшы/Эксперт», издаваемого НИИ государства и права имени Гайрата Сапаргалиева в 2010- 2014 годах. Значения показателей, сведенные в таблицу, предоставляют возможность сравнительного анализа по годам и дают объективное  представление о процессе научной антикоррупционной экспертизы.

Первая строка показывает, какой оборот документов, сопряжен с научной экспертизой и которые необходимо, обязательно, изучить эксперту, для того, чтобы объективно, полно и всесторонне охарактеризовать  проект НПА и его возможные дефекты. Помимо текста самого проекта НПА требовалось изучить его концепцию (для законопроектов), пояснительные записки, сравнительные таблицы, а также значительный перечень действующих законодательных актов, которые указаны в ссылке проекта НПА. При этом, зачастую в действующих законодательных актах тоже выявлялись дефекты, имевшие коррупциогенные факторы, о которых эксперт указывал отдельно. В одной из последующих таблиц будет приведено количество таких предложений по обнаруженным дефектам действующих законодательных актов.

Строки вторая и третья детализируют и конкретизируют строку первую, акцентируя внимание на каждой составляющей этой строки. Становится ясным, что текст проекта НПА имел удельный вес в обороте документов порядка 55%. Вторая половина пакета (45%) документов имела сопутствующий  характер, но обязательный для исследования экспертом.

Процедурно, пакет документов от государственного органа – разработчика первоначально поступал в канцелярию, где регистрировался и подвергался первичному анализу. Анализировался перечень документов на соответствие требованиям,  установленным в «Правилах проведения научной экспертизы», а также адекватности перевода проекта НПА с русского языка на казахский и наоборот. Только после этого, проверенный пакет документов, на бумажном и электронном носителях, направлялся эксперту.

В среднем, эта процедура занимала почти 2,5 дня. В случае, если пакет документов не соответствовал установленным требованиям, то канцелярия отправляла его обратно разработчику. Среди 20 поступавших пакетов документов, почти всегда,  один не соответствовал требованиям и обязательно возвращался в государственный орган (строка 5).

Продуктивность работы эксперта отражена (частично) в строках шестой, седьмой и восьмой. На ознакомление с содержанием пакета документов, направляемых вкупе с проектом НПА, а также на коррупциогенное исследование дефектов НПА, эксперт затрачивал, в среднем,  4,5 дня. Эксперт обязан был «спроецировать», поочередно, на выявленный дефект признаки каждого из 10 коррупциогенных факторов и определить тот, который в полной мере и всесторонне охватывал всю конструкцию дефектной нормы. Только после этого эксперт приступал к его характеристике в своем экспертном заключении. Индивидуальные экспертные заключения, поступившие от 4-5 экспертов (строка 10) подвергались редакционной обработке и сводились в консолидированное экспертное заключение организации, проводившей экспертизу. Оно оформлялось на официальном бланке, подписывалось экспертами и руководителем организации и заверялось печатью. Эта процедура  (с переводом на казахский или русский язык) занимала 2-3 дня, (в среднем 2,5) и только после этого консолидированное заключение направлялось государственному органу.

В среднем, каждый пятый (20%)  проект НПА (строка 9) направлялся разработчику с обобщающим выводом о необходимости его доработки (переработки) в виду содержания в нем дефектов, подпадающих под признаки коррупциогенных факторов. Государственный орган обязан был устранить выявленные дефекты и направить откорректированный проект НПА на повторную экспертизу либо обжаловать  замечания в установленном порядке. Количество повторных экспертиз не ограничивалось, но, при этом, существовал план законотворческой деятельности, предписывающий сроки разработки проекта НПА и внесение его на рассмотрение, в т.ч., и, обязательно, с заключением научной антикоррупционной экспертизы. План утверждался Министерством юстиции, а его выполнение строго, им же, контролировалось.

Количество государственных органов – разработчиков, в указанный период, постоянно изменялось. Происходила закономерная трансформация государственного управления. Функции государственных органов законодательно приводились в соответствие с требованиями политической, экономической и социальной ситуации для наиболее полного и адекватного ее отражения в государственном управлении. Все эти изменения законодательно оформлялись в различных проектах НПА.

Таблица 2 иллюстрирует процесс трансформации государственного управления в 2010 году. Практически невозможно было бы составить некую обобщающую таблицу, аналогичную указанной, за анализируемый период, поскольку изменялись не только названия государственных органов – министерств, но и их внутренняя структура: количество комитетов, агентств и т.д., которые обладали правом разработки проектов НПА, в соответствие с законодательно установленной компетенцией.

В настоящей статье автор воспользовался суммарными данными  за второе полугодие  2009 года, первое полугодие 2010 года, дополнив их данными представительных и местных органов власти за 2011 год. Именно в этот год на научную антикоррупционную экспертизу начали поступать их проекты НПА. Из содержания этой таблицы становится ясным, что публиковать  аналогичные таблицы за каждый год весьма накладно и не корректно. Тем не менее, данные таблицы  дают представление о процессе научной антикоррупционной экспертизы достаточно убедительно и информативно.

Таблица 2 представлена 32 субъектами, направлявшими свои проекты НПА на научную антикоррупционную экспертизу. Количество проектов

  Результаты научной антикор. экспертизы по данным НИИ гос. и права им.Гайрата Сапаргалиева (II полугод.2009 г.+ I полугод.2010 г. + стр. 31 за 2011г.)                                                                                                                            Скачать Таблицу 2

НПА, с сопутствующим пакетом документов, составило совокупность, равную 2135 проектам. В 38% (810) этих проектов  экспертами были выявлены дефекты, квалифицируемые, в т.ч. и как коррупциогенные. Не коррупциогенных дефектов было выявлено 80, а коррупциогенных – 2287. Следовательно, в каждом из дефектных проектов НПА присутствовало 3 коррупциогенных фактора. Чаще всего встречались коррупциогенные факторы, подпадающие под признаки «Широта дискреционных полномочий» (№2) —  20%; «Отсутствие административных процедур» (№5) – 22%; «Формально-техническая коррупциогенность» (№8) – 13%; «Юридико-лингвистическая коррупциогенность» (№9) – 13%. Перечень указанных коррупциогенных факторов не является случайным. При характеристике следующих таблиц, дающих обобщенное представление о процессе научной антикоррупционной экспертизы, в целом по стране за 6 лет, и обработанных с помощью аналитических методов, автор прокомментирует и указанные значения по этим факторам коррупциогенности.

Среди 32 субъектов нормотворческого процесса, чьи проекты НПА направлялись на научную антикоррупционную экспертизу, отмечалась различная продуктивность и  интенсивность – от 3 проектов до 505 проектов за полугодие. Кстати, в таблицу не включены государственные органы, разработавшие в указанный период 1-2 проекты или, вообще, не направившие на научную экспертизу, ни одного проекта НПА.

Как следует из таблицы, количество проектов, направляемых на экспертизу и количество в них коррупциогенных факторов, не находились в строгой зависимости – прямой или обратной. Например, Министерство финансов (МФ) направило на научную антикоррупционную экспертизу 508 проектов, из которых 168 – содержали коррупциогенные дефекты, подпадающих под 252 коррупциогенных фактора, т.е. в каждых двух проектах с замечаниями содержалось 3 коррупциогенных фактора. Министерство сельского хозяйства (МСХ) направило на экспертизу 390 проектов, из которых 175 содержали коррупциогенные замечания, квалифицируемых 680 коррупциогенными факторами, т.е. практически в каждом проекте с замечаниями насчитывалось по 4 коррупциогенных фактора. Как видно, разница весьма существенная. А государственные органы- разработчики, направившие на научную экспертизу свои проекты НПА, в количестве 3 проекта, конструировали в них от 9 до 21 дефекта, квалифицируемых как коррупциогенные, т.е. от 3 до 7 коррупциогенных факторов в проекте. Это даже несколько больше, чем в предыдущих случаях.

Таким образом, с уверенностью можно утверждать, что в указанный период, все государственные органы-разработчики проектов НПА допускали наличие в них дефектов, квалифицируемых, преимущественно, признаками коррупциогеных факторов. В таблице 2, дефектов, подпадающих под признак «Замечания общего характера» в 10 раз меньше, чем коррупциогенных дефектов.

Особенностью таблицы 3 является отражение результатов научной антикоррупционной  экспертизы проектов НПА, полученных в 2009 – 2014 годах, в целом по стране.  Чтобы быть объективным, следует оговориться, что «…в  целом   по стране  …»  охватывает  90%-92%  рынка услуг  по  проведению

СВОДНЫЕ  РЕЗУЛЬТАТЫ научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА в целом по Республике Казахстан за 2009г. –  2014г.

Скачать Таблицу 3                                 

Примечание. Показатели, представленные в Таблице 1, получены с применением методов интерполяции и экстраполяции данных, отраженных в открытых источниках информации: бюллетень «Сарапшы/Эксперт», отчеты, справки, служебные записки, доклады, статьи, буклеты, результаты государственных закупок услуг по проведению научной антикоррупционной экспертизы  и др.

научной экспертизы. Именно, такую долю рынка занимали две ведущие экспертные организации: КазГЮУ и НИИ государства и права имени Гайрата Сапаргалиева. Остальные, 8% — 10% восполнялись другими экспертными организациями, получить учетные данные, от которых, не представилось возможным. Эту часть отчетных показателей, а также некоторую часть показателей, не поступившую от КазГЮУ, автор вычислил с применением вероятностных методов. В принципе, такую таблицу, или аналогичную, рассчитанную на основе фактических данных, а не расчетных, как у автора, должно было представить, в свое время, Министерство юстиции, как Организатор научной антикоррупционной экспертизы. А депутаты Парламента РК, перед тем как принимать решение о прекращении процесса научной экспертизы в стране, в сентябре 2014 года, должны были сделать депутатский запрос в Правительство РК по поводу эффективности и целевого  использования Организатором экспертизы бюджетных средств, выделяемых на ее проведение. А ведь, в среднем, каждый год, начиная с 2008 года и вплоть до 2015 года, из государственного бюджета на научную антикоррупционнцю экспертизу проектов НПА выделялось по 1млрд. тенге в год. Но, «… у нас все, как у людей!… :  делать официальный запрос в Правительство — значит уподобляться «белой вороне», а придумывать небылицы через 5 лет — означает надевать белые одежды и «быть святее Папы Римского».

В первую очередь, следует отметить, что количество предложений, сформулированных экспертами по содержанию действующих законодательных актов, на которые государственные органы ссылались при разработке проектов НПА, весьма внушительно – 4858 предложений, или 810 предложений в год, т.е. почти 3 предложения ежедневно. Это дает возможность представить качество отсылочной правовой базы анализируемого периода времени. О качестве принятых законодательных актов после 2014 года,  теперь можно  только догадываться. Но, мультипликативный эффект, т.е. многократность ссылок на дефектную, по своей сути правовую норму, в проектах НПА, сводит все шансы определенности, предсказуемости и очевидности в этом вопросе на нет.

Продолжая анализ таблицы 3 невозможно обойти вниманием  соотношение  граф 10 и 11(суммарно) и графы 12. За шесть лет экспертной деятельности в проектах НПА было выявлено почти 200 000 коррупциогенных факторов или 33,5 тыс. коррупциогенных факторов выявлялись ежегодно! Но, из них разработчиками устранялись немногим более 28 000 факторов, а 5,5 тыс. факторов оставались в проектах НПА не устраненными, с легкой руки Министерства юстиции и благодаря близорукости членов рабочих групп Парламента РК,  а также Правительства РК, принимавших проект НПА. Кстати, по законопроектам указанное соотношение еще более впечатляюще. Не отсюда ли, случайно, «растут ноги»,  приписываемых ныне, той научной  экспертизе?

Обращает на себя внимание соотношение количества основных экспертиз, проведенных экспертами и повторных экспертиз (графа 4 и граф 5+6) – через каждые 3 основные экспертизы экспертами приходилось исследовать 1 проект НПА, возвратившегося после доработки. Причем, бесплатно.

                                                 (Продолжение следует)