Кто празднует победу после отмены государственной экспертизы НПА?

363

В сегодняшней публикации предлагаем вашему вниманию завершающую часть статьи М.Сандрачука, посвященную научной антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов. В самой первой нашей публикации была опубликована таблица Сводных результатов  экспертизы в целом по республике, которую мы затем обсуждали в последующих публикациях. Данные этой таблицы имеют универсальный характер, поскольку кроме аналитической информации они явились основой для научных исследований, т.е. получения новых знаний, ранее отсутствовавших в теории и практике противодействия коррупции. Автор считает необходимым остановиться лишь на трех, из значительно большего их количества. Более детально они излагались на научно-практических конференциях, круглых столах, в научных публикациях, в частности, в бюллетене «Сарапшы/Эксперт»,ежеквартально издаваемом НИИ им. Гайрата Сапаргалиева.

Завершая публикацию статьи «Противодействие коррупции: что потерял и что приобрел Казахстан 29 сентября 2014 года?» редакция надеется на конструктивное обсуждение и поиск ответа на следующие вопросы:

1.Принесло ли пользу стране прекращение производства научной антикоррупционной экспертизы?

2.Ваше отношение к проводившейся научной антикоррупционной экспертизе  — была ли она необходимой?

3.Как Вы полагаете, следует ли снова начать производство научной антикоррупционной экспертизы?

4.Кто по Вашему мнению должен быть Организатором научной антикоррупционной экспертизы: государственный орган или общественная организация?

5.Вы уверены в том, что научную антикоррупционную экспертизу проектов правовых актов может проводить любой среднестатистический гражданин страны?

В процессе обсуждения указанных вопросов, и может быть других- интересных читателям, редакция готова привлекать автора Сандрачука Михаила Васильевича (при его согласии) для разъяснения  тезисов статьи, может быть, изложенных слишком общим планом.»

— В 2010-2013 годах структура коррупциогенных замечаний  по  принятым проектам НПА, состояла из четырех устоявшихся типических групп.

1 группа – «Умышленное (не умышленное!) производство юридико-правовых дефектов, провоцирующих высокие коррупциогенные риски».

Удельный вес группы составляет 37%. Характеризует уровень юридической квалификации исполнителей, непосредственно разрабатывающих проекты НПА. (Включает следующие коррупциогенные факторы: «Юридико-лингвистическая коррупциогенность»; «Другие факторы коррупциогенности»).Вывод:Юридико-правовые дефекты в проектах НПА, образуемые вследствие низкой юридической квалификации разработчиков, являются предпосылкой высоких коррупциогенных рисков.

2 группа – «Объективность требований, закладываемых в проекты НПА, для реализации публично-властной деятельности государственными органами».

Удельное значение группы приближается к 29%. Показывает отношение государственных органов к наделенной компетенции и полномочиям должностных лиц. (Состоит из коррупциогенных дефектов: «Определение компетенции по формуле «вправе»; «Широта дискреционных полномочий»; «Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;).Вывод:Попытки государственных органов и должностных лиц к расширению их компетенции и полномочий, в обход законодательно установленных процедур, в значительной степени, не являлись оправданными  и при определенных условиях могли приводить к коррупционным деяниям.

3 группа – «Создание в проектах НПА нерегулируемых сфер и пробелов».

Группа занимает 26% от общего количества коррупциогенных замечаний по тем проектам НПА, которые  вступили в силу. Основной характерный признак этой группы – попытка государственных служащих создать в своем лице имидж единственного и истинного толкователя спорных норм и положений будущих НПА. (Основана на действии коррупциогенных дефектов: «Наличие пробела в регулировании»; «Отсутствие административных процедур»; «Коллизии нормативных правовых актов»). Вывод: Зачастую в проектах НПА нормы и положения конструировались с использованием бланкетных и отсылочных норм, противоречивых по своему содержанию, а также  зон умолчания по  вопросам, требующим разъяснения и однозначного толкования, что создавало возможности получения неправомерной выгоды  государственными служащими в процессе их служебного контакта  с юридическими и физическими лицами.

4 группа – «Нарушение баланса между законностью и целесообразностью регулирования общественных отношений».

Единственная и немногочисленная группа – (8%), действия разработчиков-исполнителей которой направлены на сокрытие в структурных единицах проекта НПА его невостребованность общественными отношениями и надуманность его юридико-правовой природы. (Формируется  коррупциогенным фактором «Ложные цели и приоритеты»).

Вывод: Разработка проектов НПА, в которых правовое пространство государства не нуждалось, но которые, в случае их принятия, могли бы предоставить государственным органам преимущественное положение в конкурентной среде или монополизацию некоторых функций,без надлежащих на то оснований, могла послужить основой для совершения коррупционных правонарушений.

Таким образом, выявленны конкретные мотивационные причины совершения коррупциогенных действий государственными служащими при разработке проектов НПА, понимание которых необходимо при разработке и реализации антикоррупционной политики государства.

  1. Следует остановиться еще на одном аспекте полученных новых знаний, основанных на анализе результатов научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА и уже частично освещавшемся выше.

 Известно, что противодействие коррупции состоит из двух важнейших составляющих: борьба с коррупционными преступлениями (осуществляется правоохранительными органами в пределах их компетенции) и превенция коррупциогенных деяний (в виде профилактики и предупреждения коррупциогенности, осуществляемая государственными органами и общественными организациями). В частности, на превентивные меры возлагаются большие надежды, но к настоящему времени отсутствуют какие-либо упоминания об их эффективности (экономической, правовой, социальной) в сравнении с методами уголовного преследования. В упоминавшемся уже неоднократно НИИ, в 2011 году были проведены научные исследования по определению соотношения экономической эффективности указанных двух составляющих, по данным 2010 года. Оказалось, что экономическая эффективность системы мер по противодействию коррупционной преступности на 72% состояла из мер уголовного преследования и только на 28% из мер по предупреждению и профилактике, в частности, такого их сегмента как научная антикоррупционная экспертиза подзаконных нормативных правовых актов. Экспертная оценка всего массива проектов НПА (подзаконные НПА+законопроекты) за 2010-2013 гг. показала изменение соотношения абсолютных значений показателей: 75% к 25%. Можно предположить с высокой долей уверенности, что за период 2009-2014 годов показатель находился в пределах соотношения 78% к 22%. Вполне понятно, что за четыре последних года эффективность этого сегмента в системе превенции коррупции в сфере нормотворчества приближается к нулю, и это, в значительной степени, ослабило роль   предупреждения и профилактики, как подсистемы мер, в общей системе мер по противодействию коррупции.

  1. В 2010 году, по данным указанного НИИ, устранение одного коррупциогенного дефекта из проекта подзаконного НПА снижало возможный ущерб (материальный вред), наносимый государству, в сумме 2,13 тенге, т.е. если бы этот дефект не был выявлен экспертом в проекте подзаконного НПА, а затем по настоянию экспертной организации не устранен разработчиком из проекта, то после того как проект был бы принят в качестве подзаконного акта, он бы при стечении определенных обстоятельств нанес бы государству ущерб в размере 2.13 тенге. И это только при однократном применении нормы с таким коррупциогенным дефектом одним субъектом! По данным за 2010 – 2012 годы указанный стоимостной показатель уже составил 38,7 тенге, а в среднем за 2010 – 2013 годы вплотную приблизился к 200 тенге. Экспертные оценки, за анализируемый период, по результатам деятельности только этого НИИ увеличивают стоимостной показатель в 2,5 раза, т.е. доводят его до 500 тенге. Можно предположить, что если удельный вес экспертируемых НИИ проектов НПА составлял, в среднем, 46%, т.е. половину, от общего количества проектов по стране, направляемых на научную антикоррупционную экспертизу, то указанный стоимостной показатель следует увеличить в 2 раза (т.е. распространить его на вторую половину проектов, экспертируемую другим поставщиком услуг) и он может превышать 1.000 тенге в расчете на сводное количество выявленных коррупциогенных замечания. Отсюда вклад превентивных мер, в виде научной антикоррупционной экспертизы проектов НПА, в снижение возможного ущерба (материального вреда), наносимого экономике страны коррупциогенными дефектами за  период 2009-2014 годов,  составляет не менее 200 млн. тенге.

Указанная сумма ущерба, предотвращенного научной антикоррупционной экспертизой, представляет собой первоначальный  недопущенный материальный вред прямого действия, т.е. без учета мультипликативного эффекта, состоящего из наращивания первоначальной суммы при каждом следующем применении дефектной нормы новым субъектом. Конечная сумма материального вреда (ущерба), например, для постановления правительства, должна была бы состоять из первоначальной суммы, умноженной на количество раз применения дефектной нормы в юридической практике одного государственного органа, умноженной на количество государственных органов, ее применявших.   К сожалению, этот эффект, из-за прекращения экспертизы, не был исследован до логического завершения.

Потери, раскрытые кратко и в самом общем виде, никоим образом не предсталяют собой их исчерпывающий перечень. Ограничителем объемного перечня выступает лишь размер статьи. Более того, порядок  изложения потерь не являет собой демонстрацию какой-либо их  ранжируемой значимости. Каждая из потерь уникальна  и неповторима. Роль, место и значение каждой из них в развитии и совершенствовании национального нормотворчества, теории права и государства еще предстоит оценить. Жаль только, что оценивать придется в условиях искуственно созданного отсутствия процесса научной антикоррупционной экспертизы, накопленных, обобщенных и классифицированных ее показателей. Несомненно, определенный урон  понесли и области экономической и социологической наук, пограничные с нормотворчеством, юриспруденцией и правом как отраслью знаний.

Резюмируя вышеизложенное следует акцентировать внимание на  двух последствиях,   связанных с принятием указанного Закона Республики Казахстан от 29 сентября 2014 года.

Первое. Государство и общество проиграли по всем позициям,характеризующим превенцию коррупциогенности в нормотворчестве.

Второе.  Если же государство и общество тотально проиграли, то неужели кто-то  оказался в выиграше и празднует пиррову победу. Кто же это?

Раздумия над последствиями неизбежно подводят к желанию еще раз вчитаться в основополагающие документы государственного масштаба: «Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020  года», «Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015 – 2025 годы», Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2015 года №154 «Об утверждении Правил подготовки, внесения Национального доклада о противодействии коррупции Президенту Республики Казахстан и его опубликования», «Программа противодействия коррупции на 2015-2025 годы» Партии «Нур Отан». Дух, смысл и содержание этих важнейших документов направлены на реализацию практических шагов по противодействию коррупции во всех областях и сферах жизни государства и общества. Одним из таких приоритетов является совершенствование национального правотворчества, не только с помощью количества проведенных научных конференций и «круглых столов», но и с помощью практических инструментов – в том числе, и научной антикоррупционной экспертизы. Через  два года истекает срок действия одного из этих документов и в оставшееся время еще можно развернуть научную антикоррупционную экспертизу проектов, тем более, что Закон Республики Казахстан «О правовых актах» от 06.04.2016г. №480-V предоставляет возможность сделать это в очень сжатые сроки.

Опыт предыдущего процесса научной антикоррупционной экспертизы,  определение ее Организатора в лице будь-то Института законодательства Министерства юстиции РК, или самого Министерства юстиции, либо иного государственного органа, в конечном итоге, показывает несостоятельность такого подхода. Государственные органы оказываются очень уязвимыми с позиций объективного подхода к нормотворчеству, а тем более, при выполнении контрольных функций в процессе разработки проектов нормативных правовых актов.  Единственным равноудаленным органом от любых государственных и квазигосударственных органов, а также партий, является общество. Именно общество в лице структурированных организаций, пользующихся его доверием, имеющих высокую репутацию и завоевавших заслуженный авторитет, могут выступать в роли независимого Организатора научной антикоррупционной экспертизы.